贵州省关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见（征求意见稿）

贵州省关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

（征求意见稿）

（2017年2月13日）

为认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>的通知》（中办发〔2016〕67号），进一步健全农村土地产权制度，加快推进现代山地特色高效农业发展，现就贵州省完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出如下实施意见。

一、充分认识和把握“三权分置”的重要意义、总体要求和基本原则

随着社会主义市场经济的不断发展完善，中央部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，进一步夯实了制度根基。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二、三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，顺应现代农业发展趋势和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

总体要求：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代山地农业、增加农民收入、实现脱贫攻坚、建设社会主义新农村提供有力保障。

基本原则：尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。注重试点先行。农村土地制度改革具有长期性和复杂性，必须保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，在充分试点的基础上，逐步将实践经验上升为制度安排。注重因地制宜。根据各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

二、逐步建立“三权分置”格局

（一）坚持农村土地集体所有权的根本地位不动摇。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（二）依法严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

（三）切实加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（四）逐步理顺完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。各地在实践中要积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑和依据。

三、推进“三权分置”有序实施

（一）扎实做好农村土地确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度，在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。加快推进农村承包地确权登记颁证，建立承包合同网签管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。

（二）建立健全土地流转规范管理制度。将土地经营权流转纳入不动产登记管理，经营权交易参照建设用地交易执行，进入政府交易品台，加强土地用途管制，保护交易双方权益。各地要因地制宜加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县（市、区）全覆盖。健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。

（三）构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。深入开展示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织创建工作，加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户特别是建档立卡贫困户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、家庭林场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。

（四）推动“三权分置”工作有序开展。2017年3月底前，各市（州）、县（市、区）结合实际制定“三权分置”工作方案，原则上每个市、州确定2个以上县（市、区）开展试点工作，加大贫困县的试点比重，逐步增加贫困群众参与度。2017年组织实施，积极探索“三权分置”的具体实现形式和经验做法；其中，开阳、普定、六枝、盘县、水城、湄潭、德江、兴仁和安龙9个全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县应全部纳入“三权分置”试点范围，并在2017年6月前完善确权登记颁证、抵押登记、交易流转、风险补偿机制建设、抵押物处置等配套政策。2018年扩大到全省50%的县（市、区）实施，到2020年争取在全省全面推行“三权分置”办法，形成符合我省实际的“三权分置”模式。各市、州制定出台的工作方案于2017年5月底前报省委农村工作领导小组办公室。

四、强化组织保障

（一）加强组织领导。完善“三权分置”办法涉及多方权益，是一个渐进过程和系统性工程，要坚持统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”有序实施。各级党委和政府要按照省委、省政府的工作部署，进一步增强实施“三权分置”的主动性和自觉性。党政主要负责同志要亲自抓“三权分置”工作的组织领导，把握好方向和路径，防止出现颠覆性错误。各级党委改革领导小组办公室和党委农村工作领导小组办公室要坚持问题导向，指导督促“三权分置”工作方案的制定和落实，完善推进“三权分置”工作机制，确保各项工作措施落到实处。

（二）强化督查指导。各地各有关部门要抓紧出台工作方案，建立工作台账和档案，明确路线图、时间表、工作量、责任人。党委改革领导小组办公室和党委农村工作领导小组办公室要加强对实施“三权分置”的督促检查和对账盘点，适时通报进展，及时总结经验、解决问题。各地和有关牵头部门要严格把关，加强沟通协调，切实承担起工作职责。各参与部门要增强大局意识，主动支持配合牵头部门开展工作，形成合力。认真总结各地的好做法、好经验，加强交流学习，对具备推广条件的成熟经验，尽快制定推广措施，更好地指导面上工作有序开展。

（三）鼓励基层探索。鼓励各地从实际出发，大胆探索和创新，确保在风险可控的前提下开展改革。对局部性的问题，鼓励各地按照“一县一策”、“一镇一策”、“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。要注意依靠群众，用群众接受的办法解决问题。要深入基层、深入群众、深入实际，对出现的问题，要深入调研、科学研判、制定对策。

（四）注重宣传引导。积极运用各种媒介，开展多种形式宣传活动，准确解读“三权分置”办法的政策举措，大力宣传各地实施“三权分置”的新进展新成效，消除农民疑虑和误解。积极宣传先进典型，树立先进标杆，为全面推进“三权分置”营造良好舆论氛围。